Por: Pierino Stucchi (Socio del estudio Muñiz, Olaya, Meléndez, Castro, Ono & Herrera Abogados)
Acaban de asumir nuevos ministros. Algunos de ellos tienen un importante rol para actuar frente a dos casos de salvaguardias. Uno de ellos pretende encarecer o restringir la importación de prendas de vestir al Perú. El otro podría afectar las exportaciones peruanas de arándanos hacia EEUU[1].
1.- ¿Qué son las medidas de salvaguardia?
Son un escape de la apertura comercial a la que un país se haya comprometido en la importación de mercancías (sean prendas de vestir, arándanos o cualquier otra). De modo general, estas medidas permiten restablecer aranceles sobre las importaciones (antes eliminados); aumentar los que se hayan reducido; o, establecer límites máximos a la cantidad de mercancías importadas.
Para establecer salvaguardias, un país debe realizar una investigación formal y acreditar que las importaciones han aumentado y que causan (o amenazan causar) daño grave a la producción nacional de mercancías similares o directamente competidoras[2]. Las salvaguardias son medidas de protección que favorecen a la industria local, encarecen los productos importados o los hacen más escasos y neutralizan la competencia externa, aun cuando los consumidores intermedios o finales puedan asumir precios mayores. Se trata de medidas que intervienen el mercado.
2.- ¿Tienen respaldo en compromisos internacionales?
Sí. Las medidas de salvaguardia multilateral, arriba explicadas, están respaldadas en en el Artículo XIX del GATT y en el Acuerdo sobre Salvaguardias, que administra la Organización Mundial del Comercio (OMC). No resulta obligatorio para un país imponer medidas de salvaguardia. Se trata siempre de una facultad.
En los casos de salvaguardia, el daño (o la amenaza de daño) sobre los productores nacionales no se atribuye a conductas de los empresarios exportadores que diferencian precios (como ocurre en un caso de dumping), ni al otorgamiento de subsidios (o subvenciones) en favor del producto exportado al Perú, que son dos situaciones que pueden estimarse como injustas o desleales. Lo único que se requiere acreditar es que se ha producido un significativo aumento de las importaciones totales como consecuencia de una evolución imprevista de las circunstancias; y, que dichas importaciones causan (o amenazan causar) daño grave a la producción nacional de mercancías similares o directamente competidoras, sin que existan otros factores causantes de dicho daño. Por ello, las medidas de salvaguardia multilateral, en principio, se aplican las importaciones sin importar de que país proceden ni las empresas exportadoras de que se trate[3].
Las medidas de salvaguardia pueden consistir en: i) la elevación de aranceles por encima de lo consolidado (topes comprometidos) en el marco del GATT de 1994; o, ii) la imposición de restricciones cuantitativas (límites máximos o contingentes) a las importaciones. Cuando se elige esta última modalidad, se pueden otorgar cuotas del contingente a diferentes países, para lo que se deberá tener en cuenta sus proporciones en el volumen del comercio hacia el país que impone la medida, así como las expectativas de otros países que pudieran tener en su territorio nuevos exportadores.
3.- Las prendas de vestir (confecciones) y las salvaguardias
En nuestro país la aplicación de medidas de salvaguardia se decide, mediante decreto supremo, por una Comisión Multisectorial conformada por el Ministro de Comercio Exterior y Turismo, el Ministro de Economía y Finanzas y el Ministro del sector señalado como afectado. En el caso de las prendas de vestir, este último es el Ministro de la Producción. Esta Comisión Multisectorial decide luego de que la Comisión de Fiscalización de Dumping, Subsidios y Eliminación Barreras Comerciales No Arancelarias del Indecopi emita informe técnico, como autoridad investigadora.
Este mes, esta Comisión del Indecopi anunció el inició una investigación de oficio dirigida a la posible aplicación de salvaguardias sobre las importaciones de prendas de vestir, tales como pantalones, shorts, ropa interior, trajes, chaquetas, vestidos, faldas, pijamas, batas, camisetas, chaquetas, camisas, etc. Indicó que existen indicios razonables de que dichas importaciones amenazan causar grave daño a la industria nacional.
Al iniciar el caso (sin petición formal de algún productor nacional), esta Comisión del Indecopi sostuvo que las siguientes circunstancias imprevistas habrían producido un aumento significativo de las importaciones:
i) el precio FOB de las importaciones experimentó un comportamiento que no siguió la evolución del costo de sus principales materias primas (algodón y poliéster); y,
ii) la paralización de las actividades productivas y comerciales en el sector de la confección (entre marzo y junio de 2020) debido a las medidas para contener el COVID-19.
Detengámonos aquí. La primera circunstancia habrá que evaluarla, pero la segunda parece ser una circunstancia que dañaría directamente a la producción nacional de prendas de vestir. ¿Serían entonces las medidas del Gobierno y no las importaciones? ¿Existirá nexo causal entre las importaciones y la amenaza de daño grave que se alega? ¿Será que el deterioro de los indicadores económicos de la industria nacional, en el periodo más reciente, se da por causa del COVID-19? La propia Comisión del Indecopi indica que “en la parte final y más reciente del periodo de análisis (enero – junio de 2020), el volumen de las importaciones registró una reducción de 16.6%”, aun cuando luego señala que las importaciones se incrementan con relación a la producción nacional, siendo que esta producción se contraería no por efecto de las importaciones sino por las medidas aplicadas para mitigar el efecto del COVID-19.
Recomendamos tener sumo cuidado. Los casos iniciados de oficio por esta Comisión del Indecopi han sido cerrados por la propia Comisión o desestimados por el Tribunal de la misma institución: i) caso de subvenciones al algodón de EEUU, cerrado por la propia Comisión por falta de causalidad en el daño alegado (2013); ii) caso de dumping en prendas de vestir de China, desestimado por el Tribunal del Indecopi por defectos en la definición del producto similar y carencia de daño, entre otros (2015); y, iii) caso de subvenciones al maíz amarillo de EEUU, cerrado por la propia Comisión por carencia de daño en la rama de producción nacional (2020). Además, la última vez que esta Comisión del Indecopi investigó y recomendó la aplicación de salvaguardias fue sobre la importación de hilados de algodón y la Comisión Multisectorial no las impuso considerando que existía información insuficiente para restringir el comercio (2009).
¿Deseamos imponer medidas de salvaguardia y encarecer las prendas de vestir para los ciudadanos y sus familias, en un contexto en que el país presenta una de las peores crisis económicas de su historia? Confiamos en que la Comisión Multisectorial de Ministros, que decidirá imponer o no las salvaguardias, tendrá en cuenta los efectos sobre la economía familiar.
4.- Los arándanos y la coherencia
En EEUU se ha iniciado una investigación dirigida a la posible imposición de salvaguardias sobre los arándanos procedentes del Perú y de otros países. Esta investigación tiene por objeto determinar si el aumento de las exportaciones de este producto hacia los EEUU causa o amenaza causar un daño a sus productores de arándanos.
Los exportadores peruanos debieran presentar sus argumentos el próximo mes de diciembre y participar en una posible audiencia en enero, representadas por el gremio que las agrupa. Sus legítimos intereses comerciales también son los intereses de nuestro país. La exportación de arándanos desde el Perú no causa daño a los productores de EEUU pues atiende una demanda que estacionalmente se encuentra en otro momento del año en el que se producen y ofrecen los arándanos estadounidenses. Además, el 97% de nuestros arándanos llegan frescos, siendo los productos congelados aquellos que preocupan a los productores de EEUU.
Nuestras empresas exportadoras merecen el fortalecimiento del apoyo que ya reciben del Ministerio de Relaciones Exteriores y del Ministerio de Comercio Exterior y Turismo, que cuentan con dos flamantes titulares con excelentes credenciales. ¿Si pediremos a EEUU que no se bloquee el comercio a nuestros exportadores con medidas de salvaguardia sin fundamento, debiéramos garantizar lo propio en las investigaciones a cargo del Indecopi? ¿Es recomendable abrir investigaciones de oficio, sin solicitantes y conociendo bien cómo acaban estos casos y quién insiste en ellos?
La legítima política comercial peruana exige coherencia.
[1] El autor ha sido comisionado y vicepresidente de la la Comisión de Fiscalización de Dumping, Subsidios y Eliminación Barreras Comerciales No Arancelarias del Indecopi. Actualmente, asesora casos en estas materias y litiga ante esta Comisión. Ha participado como autoridad o como abogado en algunos de los casos mencionados en este post.
[2] Existen otros tipos especiales de salvaguardias, como son las agrícolas, las que se aplican por desequilibrio en la balanza de pagos o las que se aplican en el marco de acuerdos comerciales regionales como los TLC.
[3] Los acuerdos administrados por la OMC, excepcionalmente, permiten que las medidas de salvaguardia en materia textil puedan ser especialmente dirigidas contra uno o varios Miembros de la OMC y no contra todos. Además, para la generalidad de mercancías, si el aumento de las importaciones provenientes desde uno o unos pocos Miembros es desproporcionado con respecto a los demás, es posible que solamente a estos se les aplique medidas, previa consulta y aprobación del Comité de Salvaguardias de la OMC.
