CONOZCA EL MECANISMO DE TUTELA DEL ESTADO
J. MARÍA ELENA GUERRA CERRÓN
Fiscal superior del distrito fiscal del Callao. Doctora en Derecho y Ciencia Política por la UNMSM. Docente universitario.
Las llamadas invasiones, tipificadas penalmente como usurpaciones (artículo 202 de la Ley Nº 30076) constituyen un fenómeno de gran relevancia con efectos sociales y económicos negativos, considerándose una figura agravada cuando recae sobre inmuebles del Estado (numeral 4). Por un lado, la Superintendencia Nacional de Bienes Estatales (SBN) tiene a su cargo la administración y supervisión de los bienes estatales, buscando lograr el mejor aprovechamiento y uso de los mismos, debiendo adoptar las acciones necesarias para su defensa administrativa y judicial (Ley Nº 29151);por otro lado, está la Policía Nacional del Perú (PNP), el Ministerio Público y el Poder Judicial, que forman la trilogía para la efectiva protección de estos bienes.
Con la aprobación de la Ley Nº 30076 (19/08/2013) y la Ley Nº 30230 (12/07/2014) hay una ruptura en la regulación y el tratamiento de las invasiones, produciéndose interpretaciones distintas respecto a las funciones de las
autoridades.
Al no contarse con una interpretación uniforme, hemos creído necesario, como fiscales del distrito fiscal del Callao: Ventanilla y Mi Perú, al trabajar de manera conjunta con la SBN y PNP Región Callao, dar a conocer nuestra posición acerca de las diferentes normas. En tres aportes desarrollaremos la defensa posesoria extrajudicial, el delito de usurpación contra inmuebles del Estado y la recuperación extrajudicial de predios de propiedad estatal. Además, en atención al rol de la PNP-Callao, contamos con un alcance sobre la intervención policial en invasiones.
La propiedad es un derecho fundamental y en el artículo 923 del Código Civil (CC), un simple concepto de propiedad es el que lo describe como un poder jurídico con tres atributos o derechos: usar, disfrutar y disponer; reconociéndose la facultad de reivindicación. En este texto no se hace mención alguna a la posesión, y en la parte de derechos reales del CC la posesión es regulada antes de la propiedad, claro está, que ello no significa que esta sea más importante que la propiedad. En cuanto a la posesión, en el artículo 896 se establece que es el ejercicio de hecho de uno o más poderes inherentes a la propiedad.
La propiedad y posesión
Según el marco jurídico, si la propiedad es un derecho fundamental y sus atributos tienen la misma connotación, entonces deberán tener especial tutela estatal; sin embargo, hay cierta diferenciación en los medios de protección, como lo veremos a continuación.
En cuanto a la especial tutela de la propiedad y posesión, en el Expediente N° 3773-2004-AA/TCHuaura del 25/01/2005, el Tribunal Constitucional señaló en el fundamento 2, c) que “…si bien el derecho de propiedad tiene reconocimiento y protección constitucional de conformidad con lo establecido en nuestra Constitución Política del Estado, no todos los aspectos de dicho atributo fundamental pueden considerarse de relevancia constitucional. Es esto último lo que sucede precisamente con la posesión que, no obstante configurarse como uno de los elementos que integra la propiedad, no pertenece al núcleo duro o contenido esencial de la misma, careciendo por tanto de protección en sede constitucional, limitándose su reconocimiento y eventual tutela a los supuestos y mecanismos que la ley, a través de los procesos ordinarios, establece ,…”.
En cuanto al Estado, según el artículo 1 de la Ley Nº 29618 (24/11/2010), se presume que este es poseedor de todos los inmuebles de su propiedad; por lo tanto, la SBN, en su representación, como titular del derecho de acceso a la justicia para la protección de sus bienes, puede invocar cualquier norma de naturaleza civil o penal para la defensa posesoria, debiendo buscar el medio que resulte más rápido y eficaz.
Defensa posesoria en el Código Civil
En los artículos 920 y 921 del CC se establece el marco de la defensa posesoria en sus dos manifestaciones:
defensa posesoria extrajudicial y defensa posesoria judicial, esta última con las acciones posesorias e interdictos.
Hasta aquí se infiere que el Estado como sujeto de derecho, cuando vea vulnerado su derecho de propiedad o posesión, invocando estos textos legales, puede defender sus bienes; sin embargo, desde el 13/07/2014 se ha producido una modificación normativa que ha llevado a un debate respecto a las funciones que corresponde al Ministerio Público, PNP y SBN.
Algunas afirmaciones son, por ejemplo, que el artículo 920 del CC es aplicable solo a los particulares, por lo tanto, está excluido el Estado; que el artículo 65 de la Ley Nº 30230 es la disposición especial para ejercer la defensa posesoria extrajudicial del Estado y no requiere ser concordada con el artículo 920 del CC; y que no existe plazo para que el Estado pueda ejercer la defensa posesoria extrajudicial según la redacción del artículo 65 de la Ley Nº 30230.
Hagamos un breve análisis sobre el particular.
La Ley 30230 y la defensa posesoria
Según información general, entre las medidas dictadas para promover y dinamizar la inversión nacional, esto es, la reactivación económica, se aprobó la Ley Nº 30230 – Ley que establece medidas tributarias, simplificación de procedimientos y permisos para la promoción y dinamización de la inversión en el país, publicada el 12/07/2014.
El objeto de esta disposición es ofrecer a los inversionistas un país estable y seguro, con mecanismos de tutela general estatal adecuados y efectivos, para lo cual, entre otras materias, se regula la celebración de contratos de estabilidad tributaria en minería, modificación de la Ley General de Aduanas, inversión en materia ambiental, disposiciones para facilitar la inversión privada en el sector inmobiliario y la eficiencia en la administración de predios del Estado, atribuyéndose deberes y facultades a la SBN.
En el Título III “Procedimientos especiales de saneamiento físico legal de predios para proyectos de inversión y otras disposiciones para propiciar la eficiencia en la administración de predios del Estado y facilitar la ejecución de obras de infraestructura vial”, Capítulo VII “Disposiciones para la recuperación extrajudicial de la propiedad estatal”, se ha modificado el artículo 920 del CC y se ha incorporado el artículo 65 sobre recuperación extrajudicial de la propiedad estatal.
Nuevo texto del artículo 920 del CC
Relacionado con el tema desarrollado, tenemos que por Ley Nº 30199 (19/05/2014) se modificó el artículo 603 del Código Procesal Civil sobre interdicto de recobrar, estableciéndose la posesión provisoria. Es muy importante tener en cuenta los proyectos legislativos Nº 219-2011-CR y Nº 03357/2013-CR, ambos con el objeto de garantizar la protección del derecho de posesión, su goce y disfrute e incentivar el mejoramiento y construcción de viviendas en el país.
En el primero se propuso modificar el artículo 920 del CC, concediéndose un plazo de 72 horas de producido el hecho o de haber tomado conocimiento del mismo para ejercer y recuperar la posesión extrajudicialmente, requiriéndose para tal efecto el apoyo policial. En el segundo (07/04/2014) denominado “Proyecto de Ley que previene invasiones y modifica el artículo 920 del Código Civil”, en la exposición de motivos se señala que hay un desfase normativo por cuanto el CC data de julio de 1984 y los hechos en contra de la propiedad exigen un análisis más actual de lo dispuesto en el artículo 920 del CC, puesto que el plazo de 24 horas es muy corto: mientras que el desposeído tiene 24 horas para acudir a la vía judicial, el invasor dispone de todo el tiempo para continuar con la posesión del inmueble. Entonces se propone el plazo de 15 días útiles desde que se toma conocimiento de la desposesión. Si no se puede recuperar en 15 días, el propietario o poseedor pueden solicitar al fiscal de prevención del delito que en el día emita el acta de desposesión y solicite al juez que se anote el acta en el respectivo registro del inmueble y se remita el acta al gobierno local donde se ubica el inmueble.
En la Ley Nº 30199 solo se aprobó la propuesta de modificación del interdicto de recobrar más no del artículo 920 del CC, lo que sí ocurrió en la Ley Nº 30230.
Hasta el 12/07/2014 el texto del artículo 920 del CC prescribía la inmediatez del poseedor despojado de su posesión para repeler la fuerza que se empleara contra él y recobrar el bien, debiendo abstenerse de las vías de hecho no justificadas por las circunstancias. Esto significa que “…no exista intervalo de tiempo entre la fuerza ejercida sobre el poseedor y los actos realizados por este último para recobrar la posesión del bien, lo cual supone que estos hechos o reacciones se produzcan en forma simultánea o consecutiva, no mediando ningún tipo de planificación previa; por ejemplo, si cuando estoy en mi domicilio ingresa un tipo que me agrede para que abandone el inmueble, no puedo esperar hasta el día siguiente para sacarlo con ayuda de otras personas.” (1) Desde el 13/07/2014 con la entrada en vigencia de la Ley Nº 30230, se ha omitido la inmediatez y se concede al poseedor 15 días para repeler la fuerza que se emplee contra él, habiéndose agregado también la fuerza contra el bien y recobrarlo desde que tome conocimiento de la desposesión, debiendo abstenerse de las vías de hecho no justificadas por las circunstancias. En este caso, la PNP y las municipalidades respectivas deben prestar el apoyo necesario, a efectos de garantizar el estricto cumplimiento del presente artículo, bajo responsabilidad.
Colofón
Si el objeto de la Ley Nº 30230 es mostrar al Perú como un país seguro, estable y baluarte de la institucionalidad para atraer las inversiones; y que el Estado cumpla con su rol esencial de promover el bienestar general, entonces los textos normativos modificados e incorporados, relacionados con la recuperación o defensa posesoria estatal, deben ser aplicados en coherencia con este objeto, en caso contrario el efecto puede ser puesto al deseado.
Finalmente, debemos destacar que si bien la SBN, el Ministerio Público y la PNP, en materia de usurpaciones, realizan sus funciones de acuerdo con sus competencias y atribuciones, existe un objetivo común, que es de tutela estatal. Así ha sido entendido por estas tres entidades, habiéndose redactado en conjunto una Guía de Colaboración Interinstitucional entre la Superintendencia Nacional de Bienes Estatales, el Ministerio Público del Callao y la Región Policial Callao, la misma que entró en vigencia en mayo del año 2014 con la firma del acta de aprobación.
Esta es una herramienta que debe servir para actuar rápidamente y de manera coordinada en estos tipos de delitos.
Recuperación
En nuestro concepto, no ha sido creada una figura especial y exclusiva para el Estado, paralela a la “defensa posesoria extrajudicial” regulada en el CC. Lo que ha sido establecido en el contexto de la eficiencia en la administración de bienes del Estado, es el deber de diligencia de los funcionarios de entidades del Gobierno Nacional, gobiernos regionales o gobiernos locales, a través de sus procuradurías públicas o los que hagan sus veces; de repeler todo tipo de invasiones u ocupaciones ilegales que se realicen en los predios de su competencia, administración o de su propiedad, inscritos o no en el Registro de Predios o en el Sinabip; y recuperar extrajudicialmente el predio, cuando tengan conocimiento de dichas invasiones u ocupaciones, para lo cual requerirán el auxilio de la PNP, bajo responsabilidad.
Téngase presente que en el propio texto se señala que la recuperación extrajudicial no exonera de responsabilidad civil y/o penal a los que ocuparon de manera ilegal los predios de propiedad estatal.
En resumen, para el cumplimiento del deber impuesto de repeler y recuperar bienes del Estado previsto en el artículo 65 de la Ley Nº 30230, se debe invocar esta norma en concordancia con el artículo 920 del Código Civil.
[1] SANCHEZ VERA, Wilbert, “Defensa posesoria extrajudicial” en Código Civil comentado, tomo V, Derechos
Reales, Gaceta Jurídica, mayo 2007, Lima, p. 129.
El Peruano
