El principio de legalidad en la inspección del trabajo

Debe observarse que la definición de la norma apela a una dimensión formal, en tanto que refiere a las fuentes normativas, desde la más elevada (la Constitución) hasta la ley y las normas de inferior rango. Sin embargo, también se informa una dimensión sustantiva, cuando se hace referencia a los “fines de las facultades legalmente atribuidas”. En ese sentido, no debe olvidarse que según el artículo 3.1 de la LGIT, corresponde a la Inspección del Trabajo la vigilancia y exigencia de cumplimiento de las normas legales. La aplicación del Principio de Legalidad dentro del procedimiento inspectivo y sancionador es una cuestión que no ofrece espacio a la duda. Es así como el legislador ha regulado este principio también en la LGIT, vinculando especialmente a los inspectores de trabajo como servidores públicos encargados de ejecutar las actuaciones fiscalizadoras correspondientes. De otro lado, su aplicación dentro de los procedimientos administrativos sancionadores ha quedado establecida también dentro de la LPAG, al reconocerse su importancia dentro del ejercicio de la potestad sancionadora:

El principio de legalidad, bien entendido y aplicado, permite que los sujetos inspeccionados puedan prever –dentro de las fiscalizaciones a las que son sometidos– las posibles actuaciones administrativas sancionadoras. Como recuerda el profesor Morón, su esencia “exige que la certeza de validez de toda acción administrativa dependa de la medida en que pueda referirse a un precepto jurídico o que, partiendo desde este, pueda derivársele como su cobertura o desarrollo necesario. El marco jurídico para la administración es un valor indisponible, motu proprio, irrenunciable ni transigible”.

La doctrina clarifica esto mediante el concepto de “reserva legal para habilitar las sanciones aplicables por la Administración”, indicando que “(…) ninguna autoridad puede crearse sus sanciones aplicables, de modo general (mediante reglamento) o específicamente para el caso concreto (mediante acto administrativo)”. En ese sentido, cuando nos referimos a las investigaciones practicadas por la inspección del trabajo, este concepto resulta útil de cara a posibles procedimientos sancionadores puesto que su observancia dentro del Principio de Legalidad ayuda a circunscribir las facultades de los inspectores de trabajo. Continúa la cita: “La reserva legal también evita las posibilidades de la administración para ser creativo al momento de afectar el patrimonio o los derechos de los administrados, sino que debe ceñirse a aplicar (…) menoscabos de derechos que hayan sido autorizados por la legislación (…)”. En ese orden de ideas, la LPAG remarca, de forma clara, que el límite para la actuación de cualquier órgano o servidor de la administración pública se refiere a las normas que atribuyen competencia. En ese conocimiento, el ejercicio de las funciones inspectivas (y resolutorias) siempre deben velar por la efectividad de los principios del procedimiento administrativo, previstos en la LPAG –entre ellos, el principio de legalidad– de tal forma que la imputación de una infracción que no está prevista en la Ley resultará, lógicamente, viciada de nulidad.

Complementa este razonamiento el artículo 86 de la LPAG, que ha previsto la actuación de los servidores fuera del marco legal como un incumplimiento de deber funcional, supuesto pasible de sanción. Esto alcanza tanto a inspectores de trabajo como a encargados de resolver un expediente sancionador:

En opinión de la doctrina administrativista –que compartimos– los precedentes administrativos y jurisdiccionales también conforman el bloque de legalidad al cual la administración de trabajo debe ceñirse dentro de su actuación. En ese contexto, existe, dentro del Sistema de Inspección del Trabajo, una orfandad en cuanto a la tutela administrativa que la Ley Nº 29981 (Ley de creación de la Sunafil) dispone por encima de las resoluciones que emiten las Direcciones e Intendencias Regionales. Ocurre que, a la fecha, el Tribunal de Fiscalización Laboral no ha entrado en funciones todavía, siendo dicho órgano el llamado por Ley a sentar los precedentes vinculantes que, como instancia de revisión, deben dictarse para la observancia de los diversos órganos resolutivos del sistema de inspección. Hasta la conformación de dicho tribunal, las autoridades que instruyen los procedimientos sancionadores deben reconocerse sujetas a la “Legalidad” que vienen produciendo las diversas subdirecciones de inspección del trabajo y direcciones regionales de trabajo y promoción del empleo, así como las subintendencias regionales e intendencias regionales (según el nivel de competencia del que se trate).

En tal virtud, en las resoluciones que se emiten dentro de los procedimientos sancionadores, se tiene que ya viene produciéndose una muy nutrida experiencia en la conformación de precedentes que pueden vislumbrarse en los pronunciamientos que las respectivas instancias de apelación emiten para clarificar la interpretación de determinadas instituciones de derecho laboral o de derecho administrativo. Sin embargo, estos criterios diversos de las instancias de apelación se acrecientan con la ya anotada problemática de la falta de un órgano que ejerza la tutela administrativa y que fomente la unificación y predictibilidad de criterios.

Ocurre, sin embargo, que los precedentes administrativos, a diferencia de una norma legal, no tienen una vocación de abstracción general y comprensiva de diversos supuestos de hecho. Por el contrario, están pensados para casos concretos y resuelven en uno u otro sentido, precisamente, considerando las características especiales presentadas en cada problemática que es objeto de pronunciamiento. Por ese motivo, una autoridad (Inspectiva o resolutoria) puede bien apartarse de lo esbozado en un precedente. Es así como este criterio, sentado como precedente de observancia obligatoria, tendría que ser cumplido por la Inspección del Trabajo cuando ella sea la llamada a efectuar el control ex post con respecto a la efectiva ocurrencia del hecho fortuito o fuerza mayor, la paralización y las demás circunstancias concurrentes. Un apartamiento a ese criterio tendría que fundarse en una motivación específica que, de entrada, advertimos de difícil configuración. Por ello, no parece exagerado afirmar que este criterio ha complementado a la legislación, conformando de esa manera un bloque de legalidad exigible y vinculante para la administración del trabajo. Así lo será, cuando menos, hasta que el precedente sea reformado.

No obstante, es preciso subrayar que no todos los precedentes encierran en sí mismos a reglas culminadas que puedan reputarse dentro del bloque al que llamamos Principio de Legalidad. En ocasiones, los órganos que resuelven en Derecho optan por no afirmar un precedente que regule en lo sustantivo una determinada cuestión, sino que delegue al Legislador o al Ejecutivo la regulación de determinado vacío normativo detectado. Piénsese, por ejemplo, en el concepto de “adecuada alimentación”, importante derivación del derecho a la salud y al trabajo que el Tribunal Constitucional ha conceptuado en una resolución aclaratoria de la Sentencia recaída en el Expediente N° 04635-2004-AA. En el pronunciamiento citado, el alto tribunal reafirmó el límite horario para las jornadas atípicas en minería, estableciéndose como componente del “test de protección de la jornada máxima de trabajo para los trabajadores mineros” al otorgamiento, de cargo de la entidad empleadora, de “adecuadas garantías para la protección del derecho a la salud y adecuada alimentación para resistir jornadas mayores a la ordinaria” (fundamento 15 de la resolución del TC del 11 de mayo de 2006). Sin embargo, ni en esta importante sentencia ni en la normativa expedida con posterioridad se precisaron los alcances de esta obligación.

Así, en octubre del 2007, la Directiva Nacional N° 002-2007-MTPE/2/11.1, aprobó pautas para la validez de jornadas atípicas o acumulativas en minería. Este lineamiento, que se encuentra plenamente vigente en nuestro ordenamiento jurídico, declara en su acápite VII, dedicado a la fiscalización laboral, que “la Inspección del Trabajo en el ejercicio de las funciones inspectivas, ejercerá su labor de vigilancia y control en el cumplimiento de la presente Directiva”. En concreto, el inciso b) de la norma 5.2 de la directiva citada establece que la adecuada alimentación será verificada a través de informes técnicos de un órgano adscrito al Ministerio de Salud, el mismo que resulta idóneo para establecer si la alimentación otorgada resulta “adecuada” o “no adecuada”. Este caso evidencia cómo un muy importante precedente, nada menos que dictado por el máximo intérprete de la Constitución, no conforma –en el extremo referido a la garantía de la adecuada alimentación– directa e inmediatamente al Principio de Legalidad. Sectorialmente, se ha regulado el tema de la adecuada alimentación de tal forma que hacen falta lineamientos específicos que permitan entender realmente los contornos y extensión de las obligaciones exigibles. Por ello, en este tipo de casos no deberían existir (o prosperar) las propuestas de multa, sin sacrificio del Principio de Legalidad.

Fuente: Jurídica – suplemento de análisis legal