EDUARDO J. MEZA FLORES
Doctor en Derecho. Docente de la Escuela de Posgrado de la Universidad Católica de Santa María de Arequipa.
Hace más de diez años –en diciembre de 2004– entró en vigencia el Código Procesal Constitucional, marcando un hito en la historia jurídica de nuestro país. Durante este periodo se produjeron modificaciones legislativas en algunos de sus artículos, pero principalmente la jurisprudencia de nuestro Tribunal Constitucional (TC) ha generado que ciertas disposiciones sean apreciadas ya no solo a partir de su contenido, sino también desde la perspectiva de los precedentes vinculantes y doctrina jurisprudencial vinculante. De allí que no sea actualmente posible aplicar las disposiciones del Código Procesal Constitucional si no consideramos tanto los precedentes como la doctrina señalada.
En este sentido, el proceso constitucional de cumplimiento ha sido objeto de la jurisprudencia del TC y en especial del precedente vinculante contenido en la STC Nº 0168-2005-PA/TC del 29/09/2005, que determina los requisitos de procedencia de las demandas de cumplimiento. (1) Tales requisitos, en la práctica, han contribuido positivamente al empleo y procedencia del proceso de cumplimiento; requisitos que son empleados incluso por los órganos jurisdiccionales del Poder Judicial (PJ) en los procesos de cumplimiento administrativo regulado por la Ley N° 27584.
Sin embargo, cabe preguntarse qué sucedería si la resolución administrativa cuyo cumplimiento se demanda es evidentemente contraria a la Constitución o a las leyes; en estos casos, ¿los órganos jurisdiccionales necesariamente deberán ordenar el cumplimiento de tal resolución aun a sabiendas de que contravienen la Constitución o las leyes? Un ejemplo hipotético y extremo nos permitirá graficar de mejor manera el problema.
En 2000 se emite una resolución de alcaldía de una municipalidad por la que a Juan se le adjudica en propiedad el río Rímac. Luego de transcurrir 14 años, Juan cursa un documento notarial a la municipalidad respectiva para que dentro de diez útiles siguientes a la presentación de tal documento cumpla con hacerle entrega del río. Transcurrido el plazo señalado y ante el silencio de la requerida, Juan interpone la demanda correspondiente. En este caso, ante el incumplimiento de la mencionada resolución: ¿El juez deberá ordenar que se entregue el río al “nuevo propietario”? ¿Solo deberá apreciar el incumplimiento en la entrega y sin examinar la constitucionalidad o legalidad del derecho reclamado deberá ordenar que se cumpla con lo requerido? Veamos un par de posibles respuestas a partir de criterios esgrimidos en la jurisprudencia en otros casos parecidos.
Improcedencia
Para Fix Zamudio, básicamente el proceso de cumplimiento implica la solicitud ante un tribunal para que expida un mandamiento que ordene a una autoridad que cumpla con atribuciones que le confieren las disposiciones legales. Concordamos con esta idea general del proceso de cumplimiento y que en esencia consideran tanto el Código Procesal Constitucional como la Ley N° 27584 en cuanto al cumplimiento administrativo.
La Primera Sala de Derecho Constitucional y Social Transitoria de la Corte Suprema en la sentencia recaída en la Casación N° 652-2012- Lima (2) determinó que el acto administrativo que adquirió firmeza no puede ser cuestionado en un procedimiento contencioso administrativo de cumplimiento por cuanto se afectaría el principio de seguridad jurídica; por lo que de existir un vicio en tal acto deberá demandarse la nulidad de resolución administrativa o declararse la nulidad administrativa de oficio, ya que se vulneraría el principio de la cosa decidida de la actuación administrativa, conformante del derecho fundamental al debido proceso en sede administrativa, como lo sostiene el TC en la STC N° 413-2000-PA/TC. Si bien es cierto que se trató de un proceso de cumplimiento administrativo, también lo es que en la práctica se aplican similares criterios y requisitos que el cumplimiento constitucional, por lo que tal criterio resulta de importancia para el tema tratado.
De aplicarse dicho criterio jurisprudencial, no le quedaría más remedio al juzgador que declarar fundada la demanda de cumplimiento ante la renuencia de la municipalidad y ordenar la entrega del río al demandante, por cuanto la resolución adquirió la calidad de cosa decidida, y no es factible en esta clase de procesos apreciar la virtualidad jurídica o validez legal del derecho cuyo cumplimiento se reclama, por lo que debe demandarse en otro proceso la nulidad del acto; aunque en el caso hipotético ya no sería posible al haber transcurrido 14 años. En definitiva, el órgano jurisdiccional se convierte en el proceso de cumplimiento en el ejecutor de las decisiones de la administración pública, sin posibilidad de cuestionamiento alguno.
Procedencia
El TC, en reiterada jurisprudencia –como la contenida en la STC Nº 00102-2007-PC/TC y 14040-2011-PC/TC– al referirse a los requisitos del proceso cumplimiento señalados en la STC Nº 00168-2005-PC/TC, en concordancia con el artículo 200, inciso 6 de la Constitución, expresa que el juzgador debe necesariamente verificar dos aspectos puntuales, como son: la actitud renuente del obligado a cumplir con la ley o el acto administrativo y la verificación de la características mínimas comunes tanto del mandato de la norma legal, como del acto administrativo o de la orden de emisión de una resolución o un reglamento.
De no cumplirse con los aspectos señalados, la vía de cumplimiento no es la idónea.
En la STC Nº 00102-2007-PC/TC, el TC señaló, respecto al fondo del asunto y luego de verificarse los requisitos de procedencia, la necesaria evaluación en primer lugar del acto administrativo, el cual debe contener el reconocimiento del derecho incuestionable del reclamante y, en segundo lugar, que se individualice al beneficiario. Respecto a lo primero, determina expresamente que se debe verificar la virtualidad del mandato, al considerar que: “El cuestionamiento al derecho reconocido en el acto administrativo puede efectuarse con posterioridad a la verificación de los requisitos mínimos comunes, siempre que no se haya comprobado la existencia de una controversia compleja derivada de la superposición de actos administrativos, o que el derecho reclamado esté sujeto a interpretaciones dispares. Así, cuando deba efectuarse un pronunciamiento sobre el fondo de la controversia se deberá revisar si existe algún cuestionamiento al derecho reconocido al reclamante, pues de haberlo –a pesar de la naturaleza del proceso de cumplimiento– corresponderá su esclarecimiento. De verificarse que el derecho no admite cuestionamiento, corresponderá amparar la demanda; por el contrario, cuando el derecho sea debatido por algún motivo, como, por ejemplo, por estar contenido en un acto administrativo inválido o dictado por órgano incompetente, la demanda deberá desestimarse, en tanto el acto administrativo carece de la virtualidad suficiente para configurarse en un mandato por no tener validez legal.
En este supuesto, el acto administrativo se ve afectado en su validez, al sustentarse en normas que no se ciñen al marco legal previsto para el otorgamiento del beneficio, lo que significa que no contienen un derecho incuestionable” (3).
Conclusión
Teniendo en cuenta los fundamentos de los criterios detallados, de aplicarse el primero a nuestro caso hipotético, el órgano jurisdiccional deberá ordenar la entrega del río a Juan sin mayor cuestionamiento ni análisis sobre la validez legal del mandamus. Por el contrario, de aplicarse la virtualidad jurídica, la demanda sería infundada al carecer el mandamus de validez legal.
A nuestro parecer, la solución planteada por el TC en la STC Nº 00102- 2007-PC/TC y 14040-2011-PC/ TC (entre otras) resulta ser la más adecuada y la más justa en un Estado de derecho constitucional y democrático, donde deben primar la Constitución Política del Estado y las leyes; el interés general por sobre el particular.
[1] “14. Para que el cumplimiento de la norma legal, la ejecución del acto administrativo y la orden de emisión de una resolución sean exigibles a través del proceso de cumplimiento, además de la renuencia del funcionario o autoridad pública, el mandato contenido en aquellos deberá contar con los siguientes requisitos mínimos comunes: // a) Ser un mandato vigente. // b) Ser un mandato cierto y claro, es decir, debe inferirse indubitablemente de la norma legal o del acto administrativo. // c) No estar sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares. // d) Ser de ineludible y obligatorio cumplimiento. // e) Ser incondicional. // Excepcionalmente, podrá tratarse de un mandato condicional, siempre y cuando su satisfacción no sea compleja y no requiera de actuación probatoria. // Adicionalmente, para el caso del cumplimiento de los actos administrativos, además de los requisitos mínimos comunes mencionados, en tales actos se deberá: // f) Reconocer un derecho incuestionable del reclamante. // g) Permitir individualizar al beneficiario”.
[2] “Décimo: Que, en cuanto al cumplimiento de un acto administrativo: que dentro de sus disposiciones contiene un derecho reconocido por la Administración a favor del demandante (nombramiento como servidor público). Al respecto, debe sostenerse que no cabe evaluar la procedencia o no de dicho derecho en un proceso como este, cuya finalidad es solo ordenar a la administración pública la realización de una determinada actuación a la que se encuentra obligada en virtud del acto administrativo firme. En efecto, los vicios que pueda presentar el acto administrativo que se requiere ejecutar no pueden ser objeto de estudio en un proceso de esta naturaleza, toda vez que para dicho fin la Ley ha previsto las figuras jurídicas correspondientes como la nulidad administrativa… o la acción de nulidad de resolución administrativa dentro de un proceso contencioso administrativo…”.
[3] http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2008/00102- 2007-AC.html.
[4] http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2011/01404- 2011-AC.html.
[5] Tal situación se produce, por ejemplo, cuando se interpone un proceso de cumplimiento para que se cumpla una resolución ejecutiva regional que reconoce a favor de un pensionista del régimen del Decreto Ley N° 20530 una nivelación de subvención alimenticia en 2010 pese ser contraria a la Leyes Nos. 28389; 28449 y al artículo 103 de la Constitución, al no ser un derecho exigible.
El Peruano
