Jaime Zavala Costa
Miembro de Número de la Academia Peruana de Derecho. Socio el área laboral en Philippi Prietocarrizosa Ferrero DU & Uría. Past-presidente de la Sociedad Peruana de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social.
Luis Mendoza Legoas
Máster en Industrial and Employment Relations, mención “Cum laude”, por la Universidad de Turín y el Centro de Formación de la Organización Internacional del Trabajo. Miembro de Philippi Prietocarrizosa Ferrero DU & Uría.
El principio del debido procedimiento es, a su vez, un derecho material en estricto sentido. El procedimiento administrativo, que está recogido en el título preliminar de la ley, el cual cuenta con un desarrollo constante en precedentes judiciales y administrativos, dentro de las controversias que se suscitan en las relaciones laborales. El debido proceso tiene una doble dimensión, reconociéndose en un primer nivel que su contenido incluye una suma de garantías procesales; pero, además, se le atribuye un contenido sustancial, conocido como “debido proceso sustantivo”.
Dice el Tribunal Constitucional que “el derecho al debido proceso en su faz sustantiva se relaciona con todos los estándares de justicia como son la razonabilidad y proporcionalidad que toda decisión judicial debe suponer”. (1)
De entrada, debemos señalar que el debido proceso se refiere nada menos que a un derecho considerado como fundamental que tiene actuación tanto en sede jurisdiccional como en la administrativa. Así, el Tribunal Constitucional (TC) ha expresado que:
“14. El fundamento principal por el que se habla de un debido procedimiento administrativo encuentra sustento en el hecho de que tanto la jurisdicción como la administración están indiscutiblemente vinculados a la Carta Magna, de modo que, si ésta resuelve sobre asuntos de interés de los administrados, y lo hace mediante procedimientos internos, no existe razón alguna para desconocer las categorías invocables ante el órgano jurisdiccional”. (2)
Así, la doctrina administrativista entiende que el debido procedimiento administrativo se informa de: i) El derecho a exponer argumentos; ii) El derecho a ofrecer y producir prueba; y iii) El derecho a obtener una decisión motivada y fundada en derecho.(3) Dividiremos el análisis de este trascendente principio-derecho material según la fase en la que se aplica: la etapa de la fiscalización y la etapa del procedimiento administrativo sancionador que se inicia una vez notificada el acta de infracción (e informada con el informe del instructor), a fin de discutirse la aplicación de la sanción propuesta por el inspector de trabajo.
Etapa de fiscalización
Recordemos que, según la Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo (en adelante “LGIT”), únicamente se hace referencia a la “observación del debido proceso” como un principio que fundamenta al procedimiento sancionador regulado en dicha norma especial (inciso a del artículo 44 de ese cuerpo normativo). Sin embargo, aunque este principio no haya sido comprendido dentro de la regulación de la fase fiscalizadora en la LGIT, sí se le ve recogida en el Título Preliminar de la LPAG:
“Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo
1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo:
[…]
1.1. Principio del debido procedimiento. –Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten.
La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal es aplicable solo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo”.
Al observarse que la fase de la inspección en estricto término supone un acto previo al inicio del procedimiento administrativo, podría plantearse la interrogante sobre si este principio, informa total o (acaso) parcialmente al proceso inspectivo. Esta pregunta es capital, pues podría llegarse a entender que las actuaciones del inspector de trabajo están fuera del ámbito de aplicación del principio del debido procedimiento administrativo. La duda puede alimentarse por el hecho de que el Tribunal Constitucional ha establecido supuestos de atenuación al debido proceso en los llamados “procedimientos administrativos internos”. Según lo que había resuelto el alto tribunal en la Sentencia recaída en el Expediente 2209-2002-AA/TC, el debido procedimiento administrativo no se extendía a todos los procedimientos administrativos internos. En esa línea, algunas opiniones han apuntado a que el artículo 10 de la LGIT pareciera establecer una aparente exclusión de la aplicación supletoria de la LPAG:
“Artículo 10.- Principios generales:
Las actuaciones de la Inspección del Trabajo son diligencias previas al procedimiento sancionador en materia sociolaboral, cuyo inicio y desarrollo se regirá por lo dispuesto en las normas sobre Inspección del Trabajo, no siendo de aplicación las disposiciones al procedimiento administrativo general, contenidas en el Título II de la Ley No 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, salvo por expresa remisión a las mismas.
[…]”.
La referencia citada remite directamente al título II de la LPAG (“Del procedimiento administrativo”) que regula disposiciones comunes para los diversos procedimientos administrativos. Hecha esta aclaración, se mantiene el hecho de que a la fase de la inspección propiamente dicha no se le atribuyen las características del procedimiento administrativo, pero ello no significa que no se apliquen los principios establecidos en la LPAG.
A diferencia de los “actos administrativos”, el Acta de Infracción per se no producen efectos jurídicos sobre los sujetos inspeccionados (ya que requiere ser acogida o confirmada en una resolución emitida al cabo de un procedimiento sancionador). Sin embargo, es innegable que la fiscalización de suyo comporta una forma de intervención de la Autoridad Administrativa de Trabajo que no puede concebirse desprovista de garantías hacia las empresas. En esa línea, el Tribunal Constitucional se ha pronunciado remarcando que las actas de infracción no están exentas de los deberes y controles a los que se sujeta cualquier Autoridad Administrativa:
“[…]
Ahora bien, dichas actas [de infracción, expedidas por el Sistema de Inspección del Trabajo] no están exentas el deber de motivación de los actos administrativos, así como de la ponderación de todas las pruebas aportadas, pues precisamente dan inicio al procedimiento administrativo sancionador en ciernes, siendo que la decisión tomada por la autoridad laboral traerá como consecuencia la imposición de sanciones administrativas y pecuniarias. Dicha inspección debe estar dotada de los principios de razonabilidad y proporcionalidad en términos constitucionales”. (4)
+La cabida del principio de debido procedimiento dentro de la inspección del trabajo es, entonces, amplia y, por lo tanto, el inspector de trabajo es responsable de dar espacio al derecho de defensa en forma proporcional y adecuada.
Por ese motivo, apreciamos que ciertas prácticas pueden ser calificadas como contrarias al debido procedimiento administrativo, al evidenciar una desprotección grave respecto de la situación impuesta al sujeto inspeccionado, que se ve privado de hecho del ejercicio de su derecho de defensa dentro de la fase de la fiscalización
La etapa sancionadora
El principio del “debido proceso” tiene, en la LPAG, una regulación más detallista que en la LGIT, donde (como recordábamos) sí existe una recepción explícita de esta garantía. En el cuerpo normativo general se recoge al debido procedimiento administrativo en la forma siguiente:
“Artículo 248.- Principios de la potestad sancionadora administrativa
La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales:
[…].
2. Debido procedimiento.- No se pueden imponer sanciones sin que se haya tramitado el procedimiento respectivo, respetando las garantías del debido procedimiento. Los procedimientos que regulen el ejercicio de la potestad sancionadora deben establecer la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, encomendándolas a autoridades distintas”.
Como se observa, existe una regulación más garantista para los administrados que son llevados al procedimiento sancionador por el presunto cumplimiento de una infracción laboral. Es llamativo que a partir de la modificación a la LPAG por el Decreto Legislativo Nº 1272, la norma general impone al Sistema de Inspección del Trabajo una necesaria adecuación de su procedimiento administrativo sancionador, toda vez que ni la LGIT ni sus normas reglamentarias establecían la “debida separación entre la fase instructora y la sancionadora”. Hasta la fecha, la fase instructora puede ser calificada como imperceptible para muchos administrados. Por ese motivo, se espera que puedan emitirse nuevas modificaciones a la LGIT –que vayan más allá del maquillaje efectuado al Reglamento sectorial– a fin de dar cumplimiento a este mandato de la norma común del funcionamiento de la administración pública.
Del lado de la Autoridad del Procedimiento Sancionador (léase: Sunafil o cualquier Dirección Regional de Trabajo y Promoción del Empleo que resulte competente en un caso en concreto), se tiene al poder público de poder determinar la responsabilidad del sujeto investigado y, así, imponerle una pena determinada por el legislador: la multa. Este poder debe ser ejercido de forma justificada, atendiendo a la naturaleza de los casos sometidos a la competencia administrativa y con el otorgamiento de oportunidades reales para que el administrado ejercite los derechos que le son reconocidos dentro del procedimiento.
Queda claro que el debido procedimiento administrativo es un principio y derecho material que, según la jurisprudencia constitucional, permite efectuar una revisión de lo acontecido en la fiscalización como en el propio procedimiento sancionador. Los órganos competentes para revisar las actas de infracción tienen, pues, un deber de proceder según la legalidad vigente y están llamados a enjuiciar la actuación de la propia administración respecto de la satisfacción de los derechos enunciados al sujeto investigado o procesado en la vía administrativa-sancionadora. En ese sentido, incluso cuando el sujeto investigado no llegase a presentar descargos contra un acta de infracción en la que se imputan infracciones, la propia administración pública debería oficiosamente revisar los actuados en la etapa de fiscalización para, con ello, determinar si se ha garantizado la vigencia del debido procedimiento administrativo.
No corresponde, por las mismas razones, que la autoridad resuelva los expedientes sancionadores con “espíritu de cuerpo” respecto de lo acontecido en las fiscalizaciones. De convalidarse actos arbitrarios cometidos por un inspector de trabajo o por la instancia inferior del propio procedimiento sancionador, no se hace sino afectar el derecho al debido procedimiento administrativo. Es importante que la autoridad que está por resolver un expediente sancionador cumpla con dos requisitos referidos a la debida motivación: i) Debe evaluar si en el expediente el inspector o el servidor que resolvió en la instancia inferior (si fuera el caso) han cumplido con emitir una decisión debidamente motivada –revisión de la motivación de los actos recurridos que son sometidos a su competencia–; y ii) Al pronunciarse resolviendo el recurso impugnativo presentado por el administrado, debe expresar los motivos de su decisión (con lo que se satisface el deber de motivación respecto de la resolución por emitirse).
Tribunal Constitucional
El Tribunal Constitucional ha aclarado que la motivación de las decisiones forma parte del debido procedimiento administrativo. Así:
“El derecho a la motivación de las resoluciones administrativas es de especial relevancia. Consiste en el derecho a la certeza, el cual supone la garantía de todo administrado a que las sentencias estén motivadas, es decir, que exista un razonamiento jurídico explícito entre los hechos y las leyes que se aplican.
La motivación de la actuación administrativa, es decir, la fundamentación con los razonamientos en que se apoya es una exigencia ineludible para todo tipo de actos administrativos, imponiéndose las mismas razones para exigirla tanto respecto de actos emanados de una potestad reglada como discrecional.
[…]
En esa medida, este Tribunal debe enfatizar que la falta de motivación o su insuficiencia constituye una arbitrariedad e ilegalidad, en tanto constituye una condición impuesta por la Ley N° 27444. Así, la falta de fundamento racional suficiente de una actuación administrativa es, por sí sola, contraria a las garantías del debido procedimiento administrativo”. (5)
[1] Fundamento 3.3.2 de la Sentencia recaída en el expediente 9727-2005-HC/TC.
[2]Sentencia del 16 de enero del 2012, recaída en el expediente 3891-2011-PA/TC.
[3]Morón Urbina, Juan Carlos. Op. Cit, p. 626.
[4]Fundamento 17 de la Sentencia del 12 de octubre del 2012, recaída en el expediente N° 2698-2012-AA/TC
[5]Fundamento jurídico núm. 9, de la Sentencia del Tribunal Constitucional de fecha 18 de febrero del 2005, recaída en el expediente 91-2005-PA/TC. Este criterio ha venido siendo reiterado por el Tribunal Constitucional en sendos pronunciamientos hasta fecha reciente.
Fuente: Jurídica – suplemento de análisis legal
