Por: Luis M. Iglesias León (Abogado, doctor en Derecho, secretario general de la CGR y miembro del Consejo Directivo de la Procuraduría General del Estado)
Mediante Decreto Legislativo Nº 1326, publicado en el Diario Oficial El Peruano el 6 de enero de 2017, se reestructuró el Sistema Administrativo de Defensa Jurídica del Estado y se creó la Procuraduría General del Estado como su ente rector, con el fin no solo de articular y fortalecer la labor de las procuradurías públicas, como se intentó con el anterior Decreto Legislativo Nº 1068, sino también para darle mayor autonomía a dicho sistema frente a los gobiernos de turno y que pueda representar los intereses legítimos del Estado; no obstante, su entrada en vigencia debió esperar hasta el 23 de noviembre del 2019, cuando dicha norma fue reglamentada mediante Decreto Supremo Nº 081-2019-JUS.
La puesta en vigor de dichas normas era una necesidad imperiosa, dado el crítico contexto en el que se encontraban las procuradurías públicas a nivel nacional, debido a la insuficiente capacidad para afrontar la carga procesal que iba en constante incremento sin que lo mismo ocurra con sus recursos presupuestales. A ello se sumaban otros problemas transversales como la falta de personal especializado –para la gestión de arbitrajes o realización de pericias técnico-financieras–; la carencia de infraestructura adecuada; la falta de capacitación y actualización de su personal y la ausencia de mecanismos de colaboración interinstitucional que faciliten el acceso oportuno a información desde otros ámbitos del Estado.
Por ello, a casi dos años de la vigencia de este marco normativo, resulta importante señalar algunos avances, esbozar algunas propuestas de mejora, así como efectuar algunos apuntes respecto a los desafíos que siguen pendientes en materia de defensa jurídica, en aras de contar con una gestión institucional que no solo cuente con los recursos presupuestales suficientes para superar estos problemas y robustecer la presencia jurídica del Estado, tanto en instancias nacionales como internacionales, sino que permita pasar de una gestión meramente reactiva a una más proactiva; esto es, una gestión que permita plantear estrategias de mediano y largo plazo, en las que el Estado amplíe su capacidad de prever y prevenir conflictos jurídicos, reducir el daño antijurídico causado, coadyuvar a la prestación más eficiente de los servicios estatales y hacer de la defensa jurídica un componente de los procesos de democratización política y económica (1).
Así, recientemente la Procuraduría General del Estado ha llevado a cabo el primer proceso de selección para la designación de procuradores públicos y procuradores públicos adjuntos de diversas e importantes entidades públicas del país, a fin de ubicar a profesionales idóneos en dichos cargos, aplicando para ello un proceso riguroso y transparente que garantice que la defensa jurídica del Estado recaiga en quienes no solo cumplen con el perfil técnico exigido, sino que gozan de la calidad moral que exige dicho cargo. Asimismo, mediante Resolución del Procurador General del Estado Nº 68-2021-PGE/PG se aprobó la conformación de la comisión especial para la formulación del plan de implementación de la procuraduría general del Estado, junto con otros documentos normativos que van configurando el sistema de defensa jurídica.
En tal sentido, si bien el Decreto Legislativo Nº 1326 ha sido importante en aras de contar con una defensa jurídica del Estado más moderna y competente, poniendo al frente del mismo a un organismo técnico especializado, consideramos que se requiere aún dar un paso fundamental, como es otorgarle a la Procuraduría General del Estado un reconocimiento a nivel constitucional, debiendo ser instituido como un organismo constitucionalmente autónomo, tal como ocurre con el órgano de defensa jurídica de la sociedad, como es el Ministerio Público.
Al respecto, conviene recordar que, en la actualidad, la defensa jurídica del Estado se encuentra regulada de manera sucinta en el artículo 47° de la Constitución Política de 1993, el cual se limita a señalar que la defensa de los intereses del Estado está a cargo de los Procuradores Públicos conforme a ley, si bien no se adscribe esta función directamente al Poder Ejecutivo, como lo hacía la Constitución de 1979. Por su parte, la Ley Nº 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, incluye a la defensa jurídica del Estado como parte de los sistemas administrativos a cargo de este poder, señalando que estos tienen por finalidad “regular la utilización de los recursos en las entidades de la administración pública, promoviendo la eficacia y eficiencia en su uso” (artículo 46°).
Ciertamente, si bien la defensa jurídica del Estado tiene relación con los recursos públicos, dado que de su eficiencia dependerá la cantidad de recursos que se destinen al pago de sentencias o al cobro de reparaciones e indemnizaciones, es claro que la labor de las procuradurías va más allá de un tema meramente económico.
Como señalan Carrillo y Varela (2), un enfoque más integral de la defensa pública implica definir temas como la dimensión de los intereses del Estado, los regímenes de responsabilidad en la administración pública, el marco de derechos que pueden ser judicializados por los ciudadanos, los tipos de daño antijurídico que pueden ser ocasionados por y desde el Estado, los marcos institucionales existentes para el litigio y las alternativas para este, entre otros.
Por tanto, ubicar a la defensa jurídica del Estado como un sistema meramente administrativo sin el reconocimiento constitucional adecuado no coadyuva al logro de la gestión proactiva a la que debemos apuntar.
Por tanto, para alcanzar los estándares que un afianzado sistema de defensa jurídica plantea, se requiere que la Procuraduría General del Estado no solo cuente con autonomía para la designación de los procuradores públicos con base en criterios de calidad e idoneidad, o con las facultades normativas y de coordinación que le reconoce su norma de creación, sino que demanda contar con el rango constitucional del que gozan autoridades como el fiscal de la Nación o el contralor General de la República, de modo tal que pueda, por ejemplo, formular iniciativas legislativas al Congreso o definir su presupuesto con mayor autonomía.
Este planteamiento se refuerza cuando vemos que la Procuraduría General del Estado cumple con los tres elementos fijados por el Tribunal Constitucional (TC) para que un órgano pueda ser considerado de naturaleza constitucional, como son: a) el de necesidad, dado que la experiencia reciente muestra que la falta de un órgano rector fuerte en esta materia solo genera un grave perjuicio al Estado, tanto económico como institucional, al no poder gozar de una defensa adecuada de sus legítimos intereses y garantizar su gobernabilidad; b) el de inmediatez, dado que la defensa judicial del Estado aporta a un adecuado equilibrio de poderes; y, c) el de posición de paridad e independencia respecto de otros órganos constitucionales, en tanto requiere de ello para fijar los lineamientos y estrategias jurídicas que permitan la mejor defensa de los intereses del Estado, sin injerencia de otros intereses subalternos.
Claro está que dicho fortalecimiento debe ir acompañado también de una importante labor de fiscalización, tanto de los actos y resultados de la gestión, como del uso adecuado de los recursos públicos asignados. Para dicho fin, además de promover una vigilancia ciudadana responsable, la Contraloría General de la República, a través de los órganos del Sistema Nacional de Control, cumple un rol fundamental, es por ello que, recientemente, se ha designado a la jefa del Órgano de Control Institucional de la Procuraduría General del Estado, a fin de que, a través de las actividades de control que desplieguen, se cautele y resguarde el bien público, velando porque cada uno de los actos de la gestión se ejecute bajo parámetros de transparencia, eficacia, eficiencia, coherencia y proporcionalidad en el gasto público.
Finalmente, con esta propuesta esperamos iniciar un debate sobre las necesidades de reforma y modernización de la Defensa Jurídica del Estado, el cual debe permitir que nuestro país se ponga a la vanguardia en materia de defensa de los intereses públicos, más aún cuando vemos que la corrupción ha aprendido a subsistir y reproducirse incluso en el contexto actual de la crisis sanitaria que afecta gravemente no solo al Perú, sino a toda América Latina. Esperamos así que las diversas fuerzas políticas puedan ponerse de acuerdo, más allá de sus actuales discrepancias, en otorgar a la Procuraduría General del Estado el rango constitucional que se merece, de cara a la búsqueda de un sistema de defensa jurídico fortalecido, dotado de autonomía administrativa, funcional, económica y financiera, así como de las facultades necesarias para cumplir con su labor de defender los intereses jurídicos del Estado, que son finalmente los intereses comunes de todos los peruanos.
Fuente: Jurídica (El Peruano)
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1) ALVIAR GARCIA, Helena; Diego LOPEZ MEDINA y César RODRIGUEZ GARAVITO, ¿Justicia mediante Litigio? Reparación y Extracción en las demandas laborales y extracontractuales en contra del Estado. Bogotá: Dejusticia, 2017.
2) CARRILLO FLOREZ, Fernando y VARELA, David Fernando, Hacia un sistema Integrado de defensa jurídica estatal: situación y perspectivas de una política pública en Colombia. Revista del CLAD-Reforma y Democracia, 56, 123-176, 2013.
