Reglamento de la Ley N° 31007 y reestructuración del Registro Integral de Formalización Minera

Por: Juan Francisco Baldeón Ríos
Consultor legal en minería y docente universitario de Derecho Minero. 

(Artículo publicado en la Revista Minería)

Por Ley N° 31007, publicada en el diario oficial El Peruano el 17 de octubre de 2017 se establece por segunda vez la reestructuración del Registro Integral de Formalización Minera (Reinfo), la misma que debe entrar en vigencia a los 60 días de su publicación, plazo en el cual el Ministerio de Energía y Minas (Minem) y la Superintendencia Nacional de Aduanas y Administración Tributaria (Sunat), deben aprobar y publicar el reglamento de dicha ley (Segunda Disposición Complementaria Final).

Haciendo el cómputo del plazo para la entrada en vigencia de la Ley N° 31007 y la aprobación y publicación del reglamento, dicha norma entra en vigor el 16 de diciembre de 2019, así como es el plazo máximo para la elaboración y publicación de su reglamento.

Así debería entenderse al no haber establecido expresamente la misma ley, que el plazo se computa en días útiles. Y la explicación radica en la prerrogativa que tiene el presidente de la República de reglamentar la ley por acto de gobierno y no acto administrativo, en el término establecido en la Ley N° 31007; en tanto que. el plazo que tiene la autoridad minera para aprobar algún acto administrativo determinado, son por días útiles en aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444.

En la reunión realizada el viernes 13 de diciembre de 2019 en el Ministerio de Energía y Minas, con los funcionarios de la DGFM y los presidentes de las Federaciones de Mineros a Pequeña Escala del país, el Director de la DGFM informó que, realizada la consulta a la Oficina General de Asesoría Jurídica del Minem, el plazo para la aprobación y publicación del reglamento vence el 16 de enero de 2020 y a la fecha no hay ningún proyecto y que han tomado la decisión de no realizar la prepublicación correspondiente. En verdad, creemos y así lo sostuvimos en dicha reunión, que en cumplimiento del Decreto Supremo N° 001-2019-JUS, debería realizarse la publicidad y la prepublicación del reglamento, como condición de eficacia y validez de la norma legal de carácter general[1].

Entrando al análisis de la Ley N° 31007, esta tiene por objeto, por disposición expresa del Artículo 1, la reestructuración de la inscripción en el Reinfo, así como la ampliación hasta el 31 de diciembre de 2021 del plazo para el proceso de formalización minera de las actividades de la pequeña minería y minería artesanal.

Reestructuración, según la Real Academia Española (RAE), es acción y efecto de reestructurar y este es verbo transitivo que significa: «Modificar la estructura de una obra, disposición, empresa, proyecto, organización, etc.». Partiendo del significado y para darse cumplimiento al propósito de la Ley N° 31007, el reglamento a aprobar y publicar por el Ministerio de Energía y Minas, debería establecer la modificación de la estructura actual y la precisión de los contenidos de la información del Reinfo; el acceso y permanencia a dicho registro administrativo, y la regulación del derecho al ejercicio de la actividad minera de explotación y/o beneficio.

Carácter del Reinfo

Como es de conocimiento, el Reinfo fue creado por Decreto Legislativo N° 1293, en el mismo se incorporó toda la información de las personas naturales o jurídicas que realizaban las actividades mineras de explotación y/o beneficio, que aparecían con inscripción vigente en el Registro de Saneamiento. Asimismo, las inscripciones de las nuevas personas naturales, haciendo uso de sus respectivos RUC y clave SOL a través de la plataforma de la Sunat, desde el 6 de febrero al 2 de agosto de 2017, siendo la DGFM responsable de este registro administrativo especial.

La inscripción en el Reinfo es de carácter constitutiva, porque da nacimiento al ejercicio legal de las actividades mineras de explotación y/o beneficio y/o comercialización (aun cuando el operador minero no tenga concesión, contrato de explotación o contrato de cesión), no constituyendo delito de hurto simple o hurto agravado la extracción del mineral al no existir tipificación alguna en Artículos 185 y 186 del Código Penal); además, siendo causa de exención de responsabilidad del delito de minería ilegal (Artículo 307-A del Código Penal, incorporado por el Decreto Legislativo N° 1351[2]) la inscripción en dicho registro como establecen el literal b) de la Único Disposición Complementaria del Decreto Legislativo N° 1351[3] y el Artículo 4 de la Ley N° 31007[4].

La inscripción es habilitante de la actividad minera de explotación, beneficio y comercialización de minerales, porque el operador minero podrá realizar estas actividades como consecuencia de su inscripción, aun cuando no tenga aprobado el Instrumento de Gestión Ambiental para la Formalización de las Actividades de Pequeña Minería y Minería Artesanal (Igafom).

El operador minero inscrito en el Reinfo tiene la condición de precario en el ejercicio de la actividad minera en el área de la concesión determinada, en tanto y cuanto no tenga aprobado a su favor la concesión de explotación y/o concesión de beneficio o el titular no le haya otorgado el contrato de explotación o contrato de cesión, así como copulativamente no se haya cumplido el plazo legal del proceso de formalización (31 de diciembre de 2021). Precariedad del operador minero que, sin tener título, legalmente goza de tolerancia del Estado para el ejercicio de la actividad minera y para hacer suyo el mineral extraído, así como poseer autorización por imperio legal de formalización minera de comercializar el mineral; siéndole de aplicación el Artículo 4 del Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería, aprobado por Decreto Supremo N° 014-92-EM, en cuanto establece:

Los productos minerales comprados a personas autorizadas para disponer de ellos, no son reivindicables. La compra hecha a persona no autorizada, sujeta al comprador a la responsabilidad correspondiente. El comprador está obligado a verificar el origen de las sustancias minerales.

En cuanto al comprador de los minerales, es suficiente la verificación de la vigencia de la inscripción en el Reinfo del operador minero que lo autoriza legal mente a la venta del mineral proveniente de la labor ubicada en la concesión de explotación y/o en la unidad de beneficio del mineral.

Información actual del Reinfo

En la plataforma actual y pública del Reinfo, bajo competencia exclusiva y responsabilidad de la DGFM, desde agosto de 2017, aparece información incompleta de las personas naturales o jurídicas inscritas a este registro administrativo: Número de RUC, Nombre del minero informal, Código del derecho minero; Nombre del derecho minero, Departamento, Provincia y Distrito. Nada más. En este artículo, empezamos por analizar la información existente y luego a realizar la propuesta de modificación del Reinfo, que debería contener el reglamento, de tal modo de discrecionalidad del funcionario público.

La información del número de RUC resulta relevante en el esquema del proceso de formalización. Con el RUC se identifica a la persona natural o jurídica inmersa a este proceso, la misma que podrá realizar la explotación del mineral, el traslado del mineral a las plantas de beneficio para su tratamiento haciendo uso de la guía de remisión correspondiente, la comercialización del mineral con la expedición del comprobante de pago, la presentación de las declaraciones por las ventas realizadas ante Sunat. Al realizar estas transacciones se entiende que el RUC del minero en formalización se encuentra o debe estar vigente y activo.

El nombre del minero en proceso de formalización debería ser al igual consignado en el documento nacional de identidad de la persona natural inscrita en el Registro Nacional de Identificación Civil (Reniec), cuidando sí que la persona natural tenga capacidad de ejercicio de sus derechos civiles y, tratándose de personas jurídicas, con la denominación social y el acto constitutivo que aparece inscrito en el Registro de Personas Jurídicas de la Superintendencia Nacional de los Registros Públicos (Sunarp).

El código del derecho minero está referido a la información alfanumérica del código de las concesiones o petitorios mineros que administra el Instituto Geológico, Minero y Metalúrgico (Ingemmet), a través de la plataforma informática denominada Sistema de Derechos Mineros y Catastro (Sidemcat), que resulta un modelo en el manejo de la información minera en el proceso de regionalización que, como política del Estado peruano, es dinámica e irreversible. En dicha plataforma, además, aparece la información respecto al nombre del petitorio o concesión minera, así como de la demarcación política de ubicación del derecho minero con indicación de distrito, provincia y departamento.

En la descripción de la data contenida en el actual Reinfo a cargo de la DGFM, hay vacíos en la información, que resultan necesario y relevante incorporar al Reinfo a reestructurar por mandato de la Ley N° 31007 en la búsqueda del ingreso al circuito de la formalización verdadera y ordenada de los operadores mineros (sin concesión, sin contrato de explotación o sin contrato de cesión) y de titulares, dentro del marco jurídico del proceso de formalización de la minería a pequeña escala.

Propuestas de incorporación de mayor información en el Reinfo

Para que el Ministerio de Energía y Minas cumpla con el objeto de la Ley N° 31007, el Reinfo a reestructurarse debería sincerarse y hacerse pública la información, iniciándose la misma con la data que presenten los administrados a su solicitud de inscripción electrónica ante la Sunat y con la actualización que deberían presentar los operadores mineros inscritos en el Reinfo, con la siguiente información alfanumérica que creemos debería consignarse la fecha de inscripción, nombre del minero informal, código del derecho minero, nombre del derecho minero, sustancia, coordenadas UTM, WGS 84, de dos vértices donde realiza la actividad de explotación minera, coordenadas UTM, WGS 84, de dos vértices donde realiza la actividad de beneficio y cantidad de personas que dependen directamente de la actividad minera.

La fecha de inscripción indicaría el día, mes y año en que el operador minero realizó o presenta la solicitud de formalización en el Reinfo por disposición del Decreto Legislativo N° 1105 (Declaración de Compromiso / Registro de Saneamiento), Decreto Legislativo N° 1293 (ante Sunat del 6 de febrero al 2 de agosto de 2017) o la Ley N° 31007 (120 días útiles desde la publicación del reglamento). Con esta data, se definiría el derecho prioritario entre los operadores a realizar la actividad minera de explotación, beneficio y comercialización en áreas determinadas.

El nombre del minero informal, está referido a la persona natural o jurídica que cuenta con inscripción o inicia su inscripción en el Reinfo, en este último caso con la presentación de su solicitud virtual ante la Sunat, así como que realiza las actividades mineras de explotación y/o beneficio de minerales a pequeña escala.

El código del derecho minero es la información alfanumérica de la concesión o petitorio por explotación, vigente, donde se ubica la labor del operador minero. La inscripción o actualización de la información del Reinfo, respecto a las plantas de beneficio, tiene la particularidad que el título de concesión de beneficio pone fin a dicho proceso, resultando necesario consignarse como información, el número de RUC del operador minero y seguida de una B de beneficio.

El nombre del derecho minero indica la denominación del petitorio o concesión minera de explotación, vigente, donde el operador realiza la actividad.

Al momento que el operador minero de beneficio presente su solicitud de inscripción en el Reinfo, pueden darse tres supuestos. Primero, que exista resolución firme de caducidad de la concesión de beneficio, con capacidad de tratamiento dentro de los alcances de la pequeña minería o minería artesanal, y el extitular o tercero (con acuerdo privado de venta de la planta, componentes y el terreno superficial), podría solicitar su inscripción en el Reinfo.

Segundo, que el titular de la concesión minera de explotación, solicite su inscripción de la actividad de beneficio en el Reinfo, considerando que la futura concesión será de distinta naturaleza jurídica a la explotación minera. Tercero, que el operador minero de beneficio con chancadora en actividad o paralizada por fuerza mayor realiza, solicite su inscripción en el Reinfo en el predio de su propiedad o con derechos superficiales constituidos por cesión de uso u otro acto jurídico.

El reglamento debería establecer la indicación de la clase de sustancia en explotación para la inscripción o actualización del Reinfo. Información que facultaría al operador minero a extraer sustancias metálicas o no metálicas en concesiones o petitorios con elementos similares. Sin embargo, cuando sobre el área de la concesión minera de sustancia metálica existiera actividades de explotación de elementos no metálicos, el operador minero de sustancia no metálicas está facultado a solicitar su inscripción en el Reinfo, en aplicación de la Décima Disposición Complementaria y Final del Decreto Legislativo N° 1105, que ha establecido:

En caso que en una concesión minera coexistan sustancias metálicas y no metálicas explotables, el titular de concesión minera metálica podrá celebrar con personas en proceso de formalización, contratos de explotación o de cesión minera para explotar sustancias no metálicas en dicha concesión minera.

La incorporación de la información de las coordenadas UTM, WGS 84, de los dos vértices donde el operador realiza la actividad de explotación minera y/o beneficio, resulta sustantiva. El propósito de esta data es para que el Estado y bs administrados tengan plena ubicación georreferenciada e individualizada del área de trabajo, y prioridad en el ejercicio de b actividad minera de explotación en función de la fecha de inscripción en el Reinfo.

La información en este registro de la cantidad de personas que dependen directamente de la actividad minera de explotación y/o beneficio, resultaría de mucha utilidad para el Estado con el fin que se tenga data que aún no existe sobre impacto económico y social de la pequeña minería y minería artesanal en el Perú, así como en la toma de decisiones en esta importante actividad con la que se combate objetivamente la pobreza extrema, como ha concluido el Secretario General del Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas en su «Informe sobre Acontecimiento en la Minería a Pequeña Escala», al señalar:

La minería en pequeña escala debe considerarse y abordarse desde el punto de vista más amplio del desarrollo socioeconómico y la erradicación de la pobreza. Para un gran número de las personas que participan en la minería artesanal en todo el mundo, las actividades de minería constituyen una red de seguridad ya que proporcionan ingresos durante épocas económicas difíciles. Dado que la mayoría de esas actividades se realizan en zonas rurales, la minería artesanal es un arma eficaz contra la pobreza rural y la migración de las zonas rurales a las urbanas y, como tal, debe recibir apoyo. Cuando un gobierno toma medidas para crear un entorno más propicio para los mineros artesanales, está aumentando también el acceso de su población a una red de seguridad de los ingresos y su capacidad para liberarse de la pobreza. La asistencia a ese sector puede servir también de mecanismo importante para prestar la asistencia social que tanto necesitan la población y las zonas de que se trate.

Acceso y permanencia en el Reinfo

El Artículo 2 de la Ley N° 31007 ha establecido que forman parte del Reinfo, las personas naturales o jurídicas que desarrollen la actividad minera de explotación y/o beneficio. Los requisitos para el acceso y permanencia en el registro son establecidos por el Ministerio de Energía y Minas, a través de las disposiciones reglamentarias que se emitan.

Los requisitos para el acceso al Reinfo que deberían ser contemplados en el Reglamento de la Ley N° 31007, resultarían de sincerar lo previsto en el Artículo 4 del Decreto Legislativo N° 1293, de modificar lo establecido en el Artículo 6 del Decreto Supremo N° 018-2017-EM e invocar la aplicación de los Artículos 17 y 91 del Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería, aprobado por Decreto Supremo N° 014-92-EM. Parte del contenido del proyecto quedaría redactado de la siguiente forma:

• Las personas naturales o jurídicas que se encuentren desarrollando actividades de pequeña minería o de minería artesanal de explotación y/o beneficio, que cumplan con las condiciones establecidas en el Artículo 91 del Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería, aprobado por Decreto Supremo N° 014-92-EM, y que además realicen su actividad en una sola concesión minera o petitorio minero. Se entiende estar desarrollando la actividad minera de explotación a los actos materiales realizados como labores mineras, cortadas, duelos, galerías, socavones, construcción de carreteras y puentes, así como otros que tengan por finalidad la extracción del mineral; asimismo, se en tiende estar desarrollando la actividad de beneficio, a los actos materiales de uso o instalación de chancadoras, molinos incluyendo quimbaletes, zarandas, chutes, sopletes, otros equipos y plantas que tengan por finalidad el beneficio de los minerales conforme a la definición contenida en el artículo 17 de la indicada ley minera.
• Realizar la actividad minera de explotación en un solo petitorio minero o concesión minera.
• Sustancia materia de explotación.
• Cantidad de personas que dependen directamente de la actividad minera de explotación y/o beneficio.
• En cuanto a la permanencia del operador minero en el Reinfo, el reglamento debería establecer como causales de exclusión:
• Cuando el ejercicio de la actividad minera de explotación se realiza fuera del área de la concesión minera o petitorio minero declarado y donde se ubiquen los valores de las coordenadas UTM, WGS 84, de la labor minera registrada. La DGFM mediante resolución directoral dispondrá la exclusión del operador minero del Reinfo. Dicha resolución de exclusión será materia de recurso de revisión, el que será concedido por la DGFM con efecto suspensivo.
• Cuando el ejercicio de la actividad minera de beneficio se realiza fuera del área de los terrenos superficiales autorizados, su uso por el propietario o poseedor y donde se ubiquen los valores de las coordenadas UTM, WGS 84, de la planta o algún componente. La DGFM mediante resolución directoral dispondrá la exclusión del operador minero del Reinfo. Dicha resolución de exclusión será materia de recurso de revisión, el que será concedido por la DGFM con efecto suspensivo.
• El vencimiento del plazo del proceso de formalización minera al 31 de diciembre de 2021. Producido el mismo, la DGFM sin trámite alguno procederá a declarar la exclusión del operador minero de explotación y/o beneficio. Dicha resolución de exclusión es de ejecución inmediata.

El reglamento no debería establecer como causal de exclusión del Reinfo, cuando el minero en formalización sea pasible de una sanción por incumplimiento de las normas ambientales y de seguridad y salud en el trabajo, porque debe encausarse y sancionarse las contravenciones a dichas normas en el procedimiento administrativo sancionador (PAS) a cargo de las direcciones regionales de Energía y Minas o las que hagan sus veces. Resultaría ilegal que el minero en formalización sea sancionado por un mismo hecho dos veces con la exclusión del Reinfo y la sanción derivados del PAS.

---

 

[1] Artículo 7°.- Publicidad obligatoria de las normas legales

La publicación oficial de las normas legales de carácter general es esencial para su entrada en vigencia, las entidades emisoras son responsables de disponer su publicación en los términos y condiciones establecidas en el presente Reglamento, y normas complementarias. Aquellas normas legales que no sean publicadas oficialmente, no tienen eficacia ni validez.

[2] «Artículo 307-A.- Delito de minería ilegal El que realice actividad de exploración, extracción, explotación u otro acto similar de recursos minerales metálicos y no metálicos sin contar con la autorización de la entidad administrativa competente que cause o pueda causar perjuicio, alteración o daño al ambiente y sus componentes, la calidad ambiental o la salud ambiental, será reprimido con pena privativa de libertad no menor de cuatro ni mayor de ocho años y con cien a seiscientos días-multa, la misma pena será aplicada al que realice actividad de exploración, extracción, explotación u otro acto similar de recursos minerales metálicos y no metálicos que se encuentre fuera del proceso de formalización, que cause o pueda causar perjuicio, alteración o daño al ambiente y sus componentes, la calidad ambiental o la salud ambiental.

Si el agente actuó por culpa, la pena será privativa de libertad, no mayor de tres o con prestación de servicios comunitarios de cuarenta a ochenta jomadas»

[3] Única. – Exención de responsabilidad penal Están exentos de responsabilidad penal por la comisión del delito de minería ilegal establecido en el artículo 307-A, quienes se encuentren en los siguientes supuestos: a. El sujeto de formalización minera que no logra la autorización final de inicio o reinicio de operaciones mineras por culpa inexcusable o negligente del funcionario a cargo del proceso de formalización. b. El agente de los delitos de minería ilegal, que se inserte al Registro Integral de Formalización Minera, dentro del plazo establecido en el numeral 4.2 del artículo 4 del Decreto legislativo N° 1293.

[4] Artículo 4.- De la exención de la responsabilidad

Inclúyese dentro de los alcances del literal b. de la disposición complementaria final única del Decreto legislativo 1351, a los sujetos que se inserten al Registro Integral de Formalización Minera dentro del plazo señalado por el artículo 3 de la presente norma.