Acuerdo de Sala Plena referido a la determinación de responsabilidad administrativa por la presentación de información inexacta contenida en un documento falso o adulterado
TRIBUNAL DE CONTRATACIONES DEL ESTADO
ACUERDO N° 004-2019/TCE
En la Sesión N° 05-2019/TCE de fecha 13 de diciembre de 2019, los Vocales integrantes del Tribunal de Contrataciones del Estado aprobaron, por mayoría, lo siguiente:
ACUERDO DE SALA PLENA REFERIDO A LA DETERMINACIÓN DE RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA POR LA PRESENTACIÓN DE INFORMACIÓN INEXACTA CONTENIDA EN UN DOCUMENTO FALSO O ADULTERADO.
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la potestad sancionadora otorgada al Tribunal de Contrataciones del Estado (en adelante el Tribunal), a través del artículo 59 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 30225 – Ley de Contrataciones del Estado1 (en adelante la Ley), este órgano colegiado es competente para imponer sanciones administrativas a proveedores, participantes, postores, contratistas, subcontratistas y profesionales que se desempeñan como residente o supervisor de obra, por la comisión de las infracciones tipificadas en el numeral 50.1 del artículo 50 de la Ley.
Entre las conductas que la Ley ha tipificado como infracciones que pueden ser cometidas, figuran:
– En el literal i) por presentar información inexacta a las Entidades, al Tribunal de Contrataciones del Estado, al Registro Nacional de Proveedores (RNP), al Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE) y a la Central de Compras Públicas – Perú Compras, siempre que esté relacionada con el cumplimiento de un requerimiento, factor de evaluación o requisitos que le represente una ventaja o beneficio en el procedimiento de selección o en la ejecución contractual; y
– En el literal j) por presentar documentos falsos o adulterados a las Entidades, al Tribunal de Contrataciones del Estado, al Registro Nacional de Proveedores (RNP), al Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE) y a la Central de Compras Públicas – Perú Compras.
Así, a menudo sucede que los medios probatorios que forman parte del respectivo expediente administrativo sancionador, evidencian que los presuntos infractores han presentado documentos falsos o adulterados que, a su vez, podrían contener información inexacta; es decir, existe la posibilidad de que con la presentación de un mismo documento, la conducta del imputado pueda configurar tanto la infracción tipificada en el literal i) como aquella prevista en el literal j) del numeral 50.1 del artículo 50 de la Ley.
No obstante que existe esa posibilidad, el marco normativo vigente prevé que la infracción consistente en presentar documentos falsos o adulterados reviste mayor gravedad que aquella referida a presentar información inexacta y, en esa medida, establece también una sanción sustancialmente mayor para la primera de las infracciones.
En ese contexto, los hechos que son comunicados al Tribunal, relacionados con la presunta vulneración del principio de presunción de veracidad por parte de los administrados, por lo general, dan lugar al inicio de procedimientos administrativos sancionadores, imputándose la presentación de documentos falsos o adulterados que, a su vez, podrían contener información inexacta; es decir, se determina que los indicios con los que se cuenta, podrían configurar ambas o alguna de las dos infracciones.
Así, se ha identificado una serie de casos en los cuales, por mayoría, algunas Salas han indicado que es pertinente determinar si también el administrado ha presentado información inexacta dentro del contenido de un documento falso o adulterado, en tanto que otras Salas consideran que al haberse concluido en la falsedad o adulteración del documento, ya no corresponde determinar si su contenido es concordante o no con la realidad y, por tanto, si existe responsabilidad administrativa por la presentación de información inexacta.
Por lo expuesto, los Vocales del Tribunal de Contrataciones del Estado consideran que, en atención a lo dispuesto en el numeral 59.4 del artículo 59 de la Ley, corresponde emitir un Acuerdo de Sala Plena que tenga por objeto garantizar la predictibilidad y uniformizar el criterio que debe adoptarse para la determinación de responsabilidad administrativa por la presentación de información inexacta contenida en un documento falso o adulterado.
II. ANÁLISIS
En atención a lo indicado en los antecedentes, resulta importante exponer las posiciones que existen entre los Vocales del Tribunal, respecto a la determinación de responsabilidad por presentar información inexacta contenida en un documento que, según se ha concluido en el procedimiento correspondiente, es falso o adulterado.
Una primera posición considera que aun cuando se ha concluido que un documento es falso o adulterado, existe la posibilidad que el mismo también contenga información inexacta y que, por lo tanto, con su presentación, el administrado haya incurrido en dos infracciones administrativas.
Entre otras consideraciones, los Vocales que adoptan esta posición sostienen que las infracciones materia de análisis se encuentran tipificadas en la Ley de manera independiente, esto es en los literales i) y j) del numeral 50.1 del artículo 50, a diferencia de lo que ocurría, por ejemplo, en el marco del Decreto Legislativo N° 1017, en el cual ambas conductas se encontraban tipificadas en un solo tipo infractor; siendo así, señalan que, cuando la imputación comprenda ambas infracciones, en atención al principio de legalidad y a la potestad sancionadora otorgada al Tribunal en el literal b) del numeral 59.1 del artículo 59 de la Ley, corresponde que necesariamente la Sala determine si el administrado incurrió o no en ambas infracciones.
En este contexto, en el marco del procedimiento sancionador, el parámetro de imputación se encuentra constituido en el inicio del procedimiento administrativo sancionador (y en una eventual ampliación de cargos) que contiene el detalle de las imputaciones de cargo contra el administrado entre otros datos relevantes. Esto tiene dos consecuencias: la primera, referida a la concreción del derecho a la defensa por parte del administrado (conforme lo señala el literal f) del artículo 260 del Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado); la segunda, es que delimita a la autoridad la tipificación sobre la que se circunscribirá al momento de resolver.
Asimismo, esta posición sostiene que la realización de las conductas tipificadas por ley como infracciones, no solo puede acarrear responsabilidad administrativa, sino que, como en el caso de la presentación de información inexacta y documentos falsos o adulterados, puede configurar delitos; en cuyo caso, conforme a lo dispuesto en el numeral 267.5 del artículo 267 del Reglamento, corresponde efectuar la respectiva comunicación al Ministerio Público para que actúe conforme a sus atribuciones. En tal sentido, aun cuando se concluya que un documento es falso o adulterado, en tanto se ha imputado también la inexactitud de la información que contiene, corresponde que se determine si se ha configurado esta última infracción, a fin de verificar si esta actuación del administrado también puede encuadrarse en algún supuesto de ilícito penal.
Frente a estos argumentos, la segunda posición alega que, al haberse generado convicción sobre la falsedad o adulteración de un documento, carece de objeto determinar si la información que contiene es inexacta, por resultar carente de relevancia. Al respecto, sostienen que, en reiterada jurisprudencia, el Tribunal ha establecido qué debe entenderse por documentos falsos o adulterados, y qué por información inexacta. Así, dicha posición expone que la documentación falsa o adulterada se configura cuando el documento cuestionado no fue expedido por quien aparece como su emisor, cuando no fue suscrito por quien aparece como su suscriptor o cuando, habiendo sido válidamente expedido, su contenido ha sido alterado o modificado. De otro lado, indica que nos encontraremos ante un supuesto de inexactitud cuando la información contenida en el documento no es concordante o congruente con la realidad.
En esa línea, la segunda posición sostiene que la finalidad de la protección de la veracidad de los documentos, se encuentra vinculada a la validez de determinado documento, así como al uso y reconocimiento del mismo en el tráfico jurídico; por lo tanto, cuando se determina que un documento es falso o adulterado, éste deviene en inválido en su integridad y ningún extremo del mismo puede ser reconocido en el tráfico jurídico, incluyendo las actuaciones de este Tribunal.
En atención a dichos argumentos, esta segunda posición considera que carece de objeto emitir un pronunciamiento sobre el contenido inexacto de un documento verificado como falso o adulterado, toda vez que, al contar con estas condiciones, carece de toda validez y no surte efectos en el tráfico jurídico.
Adicionalmente, esta segunda posición considera que según la normativa vigente, la presentación de documento falso o adulterado es una infracción que reviste mayor gravedad para el administrado, tanto por la sanción que el Tribunal le puede imponer —sanción de inhabilitación temporal, por un periodo de treinta y seis (36) a sesenta (60) meses, en sus derechos de participar en procedimientos de selección y/o contratar con el Estado—, como por el plazo prescriptorio del mismo, siete (7) años de cometida la infracción.
Asimismo, conforme a lo previsto en el artículo 228 del Reglamento, en caso de incurrirse en más de una infracción en un mismo procedimiento de selección y/o en la ejecución de un mismo contrato, se aplica la sanción que resulte mayor, toda vez que ésta absorbe a la menor; razón por la cual carece de objeto determinar si contiene información inexacta.
Atendiendo a las posiciones expuestas, la mayoría de Vocales considera que en los casos en que el procedimiento administrativo sancionador se inicie por la comisión de las dos infracciones (presentación de información inexacta y presentación de documentos falsos o adulterados), aun cuando se haya determinado la falsedad del documento, corresponde igualmente efectuar el análisis para determinar si el administrado es también responsable por la presentación de información inexacta contenida en el mismo.
Al respecto, es pertinente valorar el rol que cumple este Tribunal en el sistema de contratación pública, sobre una de las funciones que la Ley le otorga, esto es la facultad de imponer sanciones a quienes incurren en conductas antijurídicas previamente tipificadas, obligándolo a emitir un pronunciamiento sobre todas y cada una de las infracciones imputadas; más aún cuando en el caso de las dos infracciones objeto de análisis se encuentran tipificadas de manera independiente.
De esa manera, la configuración de la infracción por presentar documentos falsos o adulterados no podría generar por sí misma que la competencia de este Tribunal para emitir un pronunciamiento sobre la presentación de información inexacta se extinga y, de esa manera, declarar que carece de objeto pronunciarse sobre el particular.
III. ACUERDO
En atención a lo expuesto de manera precedente, la Sala Plena del Tribunal de Contrataciones del Estado, por mayoría, acuerda que:
1. Cuando el procedimiento administrativo sancionador se haya iniciado por la presunta comisión de las infracciones consistentes en presentar documentos falsos o adulterados y/o presentar información inexacta, a las Entidades, al Tribunal de Contrataciones del Estado, al Registro Nacional de Proveedores (RNP), al Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE) o a la Central de Compras Públicas – Perú Compras, respecto de un mismo documento, y se determine que el documento cuestionado es falso o adulterado, corresponde que la Sala también emita un pronunciamiento sobre la responsabilidad por la presentación de presunta información inexacta contenida en aquel.
2. El presente acuerdo entrará en vigencia a partir del día siguiente de su publicación en el diario oficial El Peruano.
VOTO EN DISCORDIA DE LOS VOCALES HÉCTOR INGA HUAMÁN, MARÍA ROJAS DE GUERRA, CECILIA PONCE COSME Y VIOLETA FERREYRA CORAL
Los suscritos respetuosamente discrepamos del voto en mayoría, en el criterio establecido por el propio acuerdo, esto es, en el sentido que, en todos los casos en que el inicio del procedimiento administrativo sancionador se haya efectuado por la presentación de documentos falsos o adulterados y presentación de información inexacta, se deba determinar responsabilidad por presentar información inexacta en un documento cuando este haya sido determinado como falso o adulterado.
Tal como se indica en el análisis del acuerdo, los vocales que suscriben consideran que determinar responsabilidad administrativa y emitir un pronunciamiento sobre la información inexacta que pueda contener un documento que ya se ha probado es falso o adulterado, carece de objeto y relevancia.
Ello, atendiendo a que el objeto de verificar la veracidad de un determinado documento es garantizar su uso y reconocimiento en el tráfico jurídico, esto es la validez de los efectos para los cuales fue emitido (acreditar experiencia, capacitación, características de un bien, entre otros); validez que se extingue al detectarse que en realidad el documento fue falsificado o adulterado, pues en estos casos, al haberse identificado un fraude en el propio origen del documento, la principal consecuencia es la pérdida de todos los efectos del mismo.
De ese modo, efectuar el análisis para determinar si la información contenida en un documento falso o adulterado, es o no inexacta, implicaría dotarlo de validez, pues la labor de la Sala estaría dirigida a comprobar la veracidad de una información que carece de cualquier efecto; más aún cuando es posible que la conclusión afirme que, aun cuando existe falsedad o adulteración del documento, la información que contiene sí corresponde a la realidad.
A estas consideraciones, el Vocal Inga Huamán agrega que la presentación de documentos falsos constituye una infracción que reviste mayor gravedad, tanto por la sanción que el Tribunal puede imponer al administrado que la comete —sanción de inhabilitación temporal, por un periodo de treinta y seis (36) a sesenta (60) meses, en sus derechos de participar en procedimientos de selección y/o contratar con el Estado— como por el plazo de prescripción previsto para la misma, esto es siete (7) años desde la comisión de la infracción.
Señala además que, en caso de presentarse el concurso de ambas infracciones respecto de un mismo documento, es aplicable lo dispuesto en el artículo 266 del Reglamento de la Ley N° 30225, en virtud del cual, se aplica la sanción que resulte mayor, esto es la sanción de entre treinta y seis (36) y sesenta (60) meses de inhabilitación temporal; razón por la cual, aun cuando se concluya que el administrado es responsable también por la presentación de información inexacta contenida en un documento falso o adulterado, la sanción a imponerse será aquella prevista solo para la infracción establecida en el literal j) del numeral 50.1 de artículo 50 de la Ley, subsumiéndose la sanción aplicable a la presentación de información inexacta dentro de aquella aplicada por la presentación de documentación falsa o adulterada.
Por estas consideraciones, los Vocales que suscriben el presente voto consideran que no es necesario y carece de relevancia que en los casos que se detecte responsabilidad por presentar documentos falsos o adulterados, las Salas deban emitir un pronunciamiento también sobre la responsabilidad por presentar información inexacta contenida en dichos documentos.
Siendo las 12:25 horas, los Vocales del Tribunal de Contrataciones del Estado firmaron en señal de conformidad.
MARIO F. ARTEAGA ZEGARRA
GLADYS CECILIA GIL CANDIA
HÉCTOR MARÍN INGA HUAMÁN
MARIELA SIFUENTES HUAMÁN
STEVEN ANÍBAL FLORES OLIVERA
VÍCTOR VILLANUEVA SANDOVAL
JORGE LUIS HERRERA GUERRA
VIOLETA LUCERO FERREYRA CORAL
CECILIA BERENISE PONCE COSME
CARLOS QUIROGA PERICHE
MARÍA ROJAS DE GUERRA
PAOLA SAAVEDRA ALBURQUEQUE
JEANETTE SIFUENTES HUAPAYA
Secretaria (e) del Tribunal
